首页>法规文件>规范性文件
 
信息分类:规范性文件
文件编号:赣府发〔2017〕40号
公开方式:主动公开
成文日期:2017-12-22
公开时限:常年公开
公开范围:面向全社会
信息索取号:
责任部门:综合处

江西省人民政府关于推进省以下财政事权和支出责任划分改革的实施意见

各市、县(区)人民政府,省政府各部门:

  为深入贯彻落实《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发〔2016〕49号)精神,加快健全完善现代财政制度,推进政府治理体系和治理能力现代化,结合我省实际,现就省以下财政事权和支出责任划分改革提出如下实施意见。

  一、总体要求和划分原则

  (一)总体要求。

  1、全面落实中央改革精神。坚持财政事权由中央决定,全面承接和完成好各项改革任务,确保中央改革精神及时有效落实到位。在中央相关规定和授权范围内,通过实施清单式管理和动态调整机制,实现财政事权和支出责任在省、市、县各级政府间的科学、清晰、合理划分。

  2、合理界定政府和市场边界。正确处理好政府与市场、政府与社会的关系,合理确定政府提供基本公共服务的范围和方式,将应由市场或社会承担的事务,交由市场主体或社会力量承担,最大限度减少政府对微观事务的直接管理,逐步退出竞争性领域,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。

  3、坚持法治化规范化管理。将省以下各级政府间的财政事权和支出责任划分相关制度以地方性法规、政府规章的形式规定,逐步实现政府间财政事权和支出责任划分法治化、规范化,让行政权力在法律制度的框架内运行。同时,对已确认和划分完毕的财政事权和支出责任,要及时向社会公开,做到公开透明,切实保障人民群众的知情权、监督权。

  4、积极稳妥统筹推进。按照中央部署,先在财政事权和支出责任划分上突破,为建立科学规范的政府间关系创造基础性条件。立足我省实际,选取财政事权和支出责任划分层级相对明确的部分领域,探索开展省以下改革试点。加强与中央部门的沟通衔接,准确把握改革措施出台的时机、力度和节奏,强化省与市县之间以及各部门之间的协同合作,形成合力,确保改革扎实推进,务求实效。

  (二)划分原则。

  1、体现基本公共服务受益范围。省以下财政事权和支出责任划分应使基本公共服务受益范围与政府管辖区域基本保持一致,各地按职责做好本辖区范围内的基本公共服务提供和保障。体现省级宏观调控管理以及受益范围覆盖全省的基本公共服务一般由省级负责,地区性基本公共服务由市县负责,跨市县的基本公共服务由省与市县共同负责。

  2、兼顾政府职能和行政效率。结合省以下现行政府职能配置和机构设置,发挥市县政府尤其是县级政府组织能力强、贴近基层、获取信息便利的优势,将所需信息量大、信息复杂且获取困难的基本公共服务优先作为市县的财政事权,提高行政效率,降低行政成本。信息比较容易获取和甄别的全省性基本公共服务确定或上划为省级财政事权。

  3、实现权、责、利相统一。适宜由省级承担的财政事权执行权要上划,加强省级的财政事权执行能力。适宜由市县承担的财政事权决策权要下放,减少省级部门代市县决策事项,保证市县有效管理区域内事务。明确共同财政事权省与市县各自承担的职责,将财政事权履行涉及的战略规划、政策决定、执行实施、监督评价等各环节在省与市县间作出合理安排,做到财政事权履行权责明确和全过程覆盖。激励市县政府主动作为,尽力做好辖区范围内的基本公共服务提供和保障,避免出现不作为或因追求局部利益而损害其他地区利益或整体利益的行为。

  4、做到支出责任与财政事权相适应。按照“谁的财政事权谁承担支出责任”的原则,确定各级政府支出责任。对属于省级并由省级组织实施的财政事权,原则上由省级承担支出责任;对属于市县并由市县组织实施的财政事权,由市县承担支出责任;对属于省与市县共同财政事权,根据基本公共服务的受益范围、影响程度,区分市县财力保障情况等,确定省与市县的支出责任以及承担方式。

  二、推进省以下政府间财政事权划分

  (一)明确省级财政事权。

  进一步明确并加强省级政府在保持全省经济社会稳定、促进经济协调发展、推进基本公共服务均等化等方面的职责,将原由省级承担的区域性事务下划市县。强化省级财政事权履行责任,省级财政事权原则上由省级直接行使。省级财政事权确需委托市县行使的,报经省委、省政府批准后,由有关职能部门委托市县行使,并制定地方性法规、政府规章予以明确。对省级委托市县行使的财政事权,受委托市县在委托范围内,以委托单位的名义行使职权,承担相应的法律责任,并接受委托单位的监督。

  要逐步将全省发展战略规划、省域经济管理、重大基础科学研究、跨区域重大疫病防治和重大突发公共卫生事件处置、环境监测监察执法等,体现省级调控管理、保障全省重大战略实施的基本公共服务确定或上划为省级财政事权。

  (二)保障市县履行财政事权。

  加强市县政府公共服务、社会管理等职责。对市县财政事权,赋予市县政府具体政策决策及执行上的充分自主权,依法保障市县的财政事权履行。市县的财政事权由市县行使,省级对市县的财政事权履行提出规范性要求,并通过法规规章的形式予以明确。要推进简政放权、放管结合,规范省级行政审批行为,减少不必要的行政监督。市县要加强乡镇政府服务能力建设,扩大乡镇政府服务管理权限。

  要逐步将社会治安、市政基础设施和公用事业、学前教育、普通高中教育、群众体育、辖区内公共卫生服务、适用技术推广应用、地方文化遗产保护、农村公路建设养护、道路交通安全管理、辖区内执法监测及污染治理等环境综合整治、项目征地拆迁等,受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务确定为市县的财政事权。

  (三)理顺省与市县共同财政事权。

  对难以明确区分受益范围、有公共需求且有利于促进全省经济社会协调发展的公共服务,应当明确为省与市县共同财政事权。针对当前省与市县共同财政事权过多且不够规范的情况,要逐步减少和规范理顺省与市县共同财政事权,并根据基本公共服务的受益范围、影响程度,按财政事权的构成要素、实施环节,分解细化各级政府承担的职责,避免由于职责不清造成互相推诿。

  要逐步将义务教育、中等职业教育、科技研发、科学技术普及、基本公共文化服务、国家和省级文化遗产保护、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、食品药品安全、就业、社会救助、养老服务、粮食安全、防汛抗旱救灾、脱贫攻坚、农业特色产业及重大技术推广、农业综合开发、全域旅游发展、城乡规划编制与实施、跨区域重大项目建设维护、跨区域环境保护与治理、跨区域水源地保护等,体现省级宏观调控意图、跨市县且具有地域管理信息优势的基本公共服务确定为省与市县共同财政事权。各设区市应将跨县区的基础设施项目建设和环境保护与治理等基本公共服务确定为市与县共同财政事权,并明确各承担主体的职责。

  考虑到我省区域间发展不平衡的实际情况,在2020年改革基本完成之前的过渡期内,有些虽属市县事权但关系广大人民群众切身利益和全省经济社会发展关键环节以及省委、省政府鼓励发展的领域,继续作为省与市县共同财政事权管理,省级主要采取以奖代补等方式承担部分支出责任,以确保省委、省政府重大决策部署的贯彻落实。

  (四)建立财政事权划分动态调整机制。

  根据中央各领域改革进程,结合我省客观条件变化,建立健全省以下财政事权动态调整机制。市县政府和省直相关职能部门要根据中央和省有关规定,结合改革推进中发现的问题,及时对省以下财政事权划分提出调整、补充和完善建议,在与省财政厅、省编办等部门协商一致后,由市县政府或省财政厅会同省直有关部门报省政府批准。对新增及尚未明确划分的基本公共服务,要根据财政事权划分原则,充分考虑经济体制改革进展、经济社会发展需求以及各级政府财力增长情况,将应由市场或社会承担的事务交由市场主体或社会力量承担,将应由政府提供的基本公共服务统筹研究划分为省级财政事权、市县财政事权或省与市县共同财政事权。

  建立财政事权划分协调机制,省以下财政事权划分争议由省政府裁定。明确省与市县共同财政事权和省级委托市县行使的财政事权设置的原则、程序、范围和责任,减少划分中的争议。

  三、合理划分省以下政府间支出责任

  (一)省级财政事权由省级承担支出责任。

  属于省级的财政事权,应当由省级财政安排经费,省级相关职能部门不得要求市县安排配套资金。省级财政事权如委托市县行使,要通过省级专项转移支付安排相应经费。中央有投资项目且对地方有配套要求的,省级根据事权划分原则承担一定支出责任。自2018年起,省直各部门提出预算申请时,原则上必须以部门承担的省级财政事权为基础,非省级财政事权不再安排预算资金。省直部门研究新增支出事项时,须基于事权划分的基本原则,提出新增事项职责划分和支出负担办法,并保持与该领域既有财政事权和支出责任划分相协调。若在规定时限内未提出事权划分和支出负担办法,该新增支出事项不再安排。

  (二)市县财政事权由市县承担支出责任。

  属于市县的财政事权原则上由市县统筹自有财力安排。对市县政府履行本级财政事权、落实支出责任存在的收支缺口,除部分公益性资本项目支出可依法通过地方政府债券等资金安排外,主要通过上级政府给予的一般性转移支付弥补。市辖区履行财政事权存在财力缺口的,由各市予以保障。市县财政事权如委托上级政府机构行使,市县政府应负担相应经费。县级政府要强化统筹所辖乡镇协调发展责任,帮助弥补乡镇财力缺口。市县政府对下放给乡镇的事权,要适应乡镇实际,给予相应财力支持;应由市县政府承担的支出责任,不得转移给乡镇政府承担。各地要合理确定财政事权的保障范围、标准,不得随意扩大范围、提高标准,不得变通执行中央和省委、省政府政策规定。

  (三)省与市县共同财政事权区分情况合理划分支出责任。

  对省内跨区域、具有正负外溢性属性的财政事权,采取按比例、按项目、按隶属关系分级负担等方式合理划分。根据基本公共服务的属性,体现公民权利、涉及全省统一市场和要素自由流动的财政事权,如基本养老保险、基本公共卫生服务、义务教育等,可以根据全省统一标准和市县财力状况,由省与市县按一定比例分别承担支出责任。对受益范围较广、信息相对复杂的财政事权,如省内跨地区重大基础设施项目建设、环境保护与治理、公共文化等,根据财政事权外溢程度,由省与市县按比例或省级给予适当补助方式承担支出责任。对省与市县有各自机构承担相应职责的财政事权,如科技研发、中等职业教育、干部教育等,省与市县按照各自行政隶属关系承担相应的支出责任。对省级承担监督管理、出台规划、制定标准等职责,市县承担具体执行等职责的财政事权,省与市县各自承担相应支出责任。

  (四)新增财政事权支出责任承担方式。

  各级政府新增事权和出台政策前都要加强风险评估和财力论证。预算执行中,应严格控制新增事权政策出台。经批准确需出台的,除法律法规和中央另有规定外,原则上由出台新增政策的一级政府全额承担支出责任,并依法进行预算调整。

  四、保障和配套措施

  (一)协同推进相关领域改革。

  财政事权和支出责任划分与政府机构改革、行政审批制度改革、事业单位改革以及教育、社会保障、医疗卫生等相关领域改革紧密相连、不可分割。要实现改革间的统筹联动,既要通过相关领域改革为推进财政事权和支出责任划分创造条件,又要将财政事权和支出责任划分改革体现到各领域改革中,形成良性互动、协同推进的局面。要完善政府预算决策机制,推进项目库管理,提高科学化决策水平。

  (二)及时推动相关部门职责调整。

  各地要根据财政事权划分,按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求,优化政府部门权力结构,进一步理顺部门职能,实现本级事权在部门间科学、清晰、高效配置。按照一项财政事权归口一个部门牵头负责的原则,合理划分部门职责,理顺部门分工,妥善解决跨部门财政事权划分不清晰和重复交叉问题;处理好省级政府垂直管理机构与市县政府的职责关系,各司其职,各尽其责。

  (三)完善省以下财政管理体制。

  根据中央与地方收入划分改革要求,进一步理顺省以下财政收入分配关系,加快形成财力与财政事权相匹配的财政体制。依法建立地方税体系,增强市县政府履行事权的支出保障能力。完善省以下转移支付制度,清理规范与财政事权划分不相匹配的转移支付项目;提高一般性转移支付比重,加大对赣南等原中央苏区、革命老区和罗霄山脉特困片区等困难地区的转移支付。完善乡镇财政管理体制,赋予乡镇政府合理财权。

  (四)积极促进区域基本公共服务均等化。

  以省以下财政事权和支出责任合理划分为基础,明确各级政府主体责任,强化政府提供基本公共服务的主导作用,加快建立我省基本公共服务项目清单,健全标准体系,逐步实现城乡区域间基本公共服务大体均衡,广大群众享有基本公共服务的可及性显著提高。完善综合评估指标体系,加强绩效评价和监督问责,推动形成可持续发展的基本公共服务长效保障机制。

  五、实施步骤

  (一)2017-2018年。

  1、落实中央改革部署。加强和中央相关职能部门的对接,研究制定我省配合开展国防、国家安全、外交、公共安全等领域财政事权和支出责任划分改革具体实施方案,并配合中央做好国防、国家安全、外交、公共安全等领域的财政事权和支出责任上划工作。

  其中,国防领域由省公安厅、省军区、武警江西省总队负责;国家安全领域由省国家安全厅负责;外交领域由省外侨办负责;公共安全领域由省公安厅负责。

  2、积极开展省以下改革试点。结合实际,循序渐进,争取在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输、水利等基本公共服务领域取得突破性进展。同时,按照中央改革部署,在经济调控、市场监管等方面以及其他公共服务领域开展改革试点。

  其中,教育领域由省教育厅负责;医疗卫生领域由省卫生计生委负责;环境保护领域由省环保厅负责;交通运输领域由省交通运输厅负责;水利领域由省水利厅负责。省直有关部门提出分管领域财政事权和支出责任划分改革具体实施方案,会商省财政厅、省编办等部门,报省委、省政府批准后实施。

  各设区市要在直接面向基层、量大面广、与当地居民密切相关、由地方提供更方便有效的基本公共服务方面,加快改革探索步伐,推进市与县之间财政事权和支出责任划分改革。

  其中,各设区市负责组织实施市以下改革,省财政厅、省编办负责指导协调。

  (二)2019-2020年。

  结合中央改革进展,全面推进各领域改革,基本完成主要领域改革,形成省以下财政事权与支出责任划分清晰框架和分级财政事权项目清单,为我省建立现代财政制度奠定坚实基础。原则上,2019年省直有关部门都要研究制定各基本公共服务领域及经济调控、市场监管等领域财政事权和支出责任划分具体实施方案,会商省财政厅、省编办等部门,报省委、省政府批准后实施。督促市县推进主要领域改革,形成市以下财政事权和支出责任划分的清晰框架。各地、各部门要及时总结改革成果,梳理需要上升为地方性法规、政府规章的内容,制定或修订相关法规规章。

  其中,各领域改革由各职能部门负责,总体协调总结工作由省财政厅、省编办负责,法规规章制定和修订由有关职能部门及省政府法制办负责。

  六、加强组织领导

  (一)深化思想认识。

  财政事权和支出责任划分改革是建立科学规范政府间关系的核心内容,是完善国家治理结构的一项基础性、系统性工程,对全面深化经济体制改革具有重要的推动作用。各地、各部门要切实把思想和行动统一到中央和省委、省政府决策部署上来,以高度的责任感、使命感和改革创新精神,周密安排,密切配合,积极稳妥推进省以下财政事权和支出责任划分改革,形成合理授权、依法规范、运转高效的财政事权和支出责任划分模式,进一步落实基本公共服务提供责任,提高基本公务服务供给效率,全面推进基本公共服务均等化。

  (二)明确部门分工。

  省财政厅和省编办等有关部门主要负责组织、协调、指导、督促推进省以下财政事权和支出责任划分改革工作。各职能部门要落实部门主体责任,按照中央和省委、省政府决策部署,根据本实施意见,研究提出本部门所涉及的基本公共服务领域改革具体实施方案,按程序报请省委、省政府批准后实施。原则上,对中央新划分到地方的财政事权,各相关部门要在中央公布方案3个月内提出省以下划分意见。在改革实施过程中,有关部门要妥善处理省以下财政事权和支出责任划分带来的职能调整以及人员、资产划转等事项,积极推动相关立法工作,在条件成熟时及时完善相关地方性法规和政府规章。

  (三)落实地方责任。

  全省各级政府要加强组织领导,周密安排部署,积极稳妥推进财政事权和支出责任划分改革。设区市政府要在全省统一制度框架内,根据本地实际情况,结合财税体制改革要求与省以下财政事权和支出责任划分改革的进程,制定市以下(包括设区市与省直管试点县)财政事权和支出责任划分改革方案。要根据财政体制及基层政府财力状况,着力理顺规范市县两级的支出责任,避免将过多支出责任交给基层政府承担。县级政府要按照中央和我省有关规定,理顺县乡财政分配关系,合理划分县乡财政事权和支出责任。各级开发区财政事权和支出责任划分工作,按隶属关系,由有管辖权的政府根据本实施意见,负责落实到位。省财政厅要加强监督考核和绩效评价,强化市县政府履行财政事权的责任。

  

  2017年12月22日

  

  (此件主动公开)